中國自然保護地體系重構

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中國自然保護地體系重構與治理制度創新研究報告

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中國自然保護地體系重構與治理制度創新研究報告

體系頂層設計與改革歷史脈絡

中國自然保護地事業始於20世紀50年代，歷經數十年發展，建立了涵蓋自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園等多種類型的保護網絡。然而在早期發展階段，由於缺乏統一的頂層制度規劃，各類自然保護地長期由林業、環保、住建、水利、農業及海洋等多個行政部門分頭劃定與管轄。這種多頭管理的舊體制不可避免地導致了保護地空間交叉重疊、邊界範圍模糊不清、權責相互推諉以及生態保護與地方經濟開發衝突頻發等結構性矛盾，造成生態系統嚴重割裂與孤島化。

為徹底破解「九龍治水」的治理困境，中共中央辦公廳、國務院辦公廳於西元2019年正式印發《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），拉開了自然保護地體系全面重構與制度革新的序幕。該項改革遵從山水林田湖草沙生命共同體理念，確立了以國家公園為主體、自然保護區為基礎、自然公園為補充的新型自然保護地分類體系，標誌著國家生態安全屏障建設從分散式、要素化管理邁向系統性、整體性治理的新階段。

《指導意見》為新型自然保護地體系劃定明確的三階段發展藍圖：

西元2020年階段性目標：完成國家公園體制試點，提出自然保護地總體布局與發展規劃，建立統一的分類分級管理體制，完成勘界立標並與生態保護紅線實施無縫銜接。

西元2025年階段性目標：健全國家公園體制，全面完成自然保護地的整合歸並與空間優化，完善法律法規、管理與監督體系，初步建成以國家公園為主體的新型自然保護地體系。

西元2035年遠景目標：顯著提升自然保護地管理效能與生態產品供給能力，自然保護地規模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系，確保陸域自然保護地面積佔陸域國土面積的18%以上。

這一頂層設計的核心邏輯在於，將過去分散、孤立的自然資源保護，轉化為對國家最具代表性生態系統原真性與完整性的系統性保育，從根本上重塑了國家生態安全屏障的體制基石。

自然保護地三大分類架構與空間管控機制

根據生態價值、保護強度以及管理目標的差異，《指導意見》將自然保護地劃分為國家公園、自然保護區與自然公園三大類，實行嚴格的差別化空間分區管控策略。

三大分類定位與差異比較

國家公園居於體系的首位與主體地位，旨在保護具有國家代表性的大面積自然生態系統，具有最高等級的保護效能與全球性的生態價值。自然保護區則聚焦於典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分佈區及特殊自然遺跡，重點保障特定保護對象的棲息環境安全。自然公園則定位於保護重要的自然生態系統、自然遺跡與自然景觀，在嚴格保護生態資源的前提下，強調生態體驗、科普教育、觀賞游憩及文化傳承等公共服務的永續利用。

保護地類別	主要保護目標與功能定位	保護強度與代表性	主要管控分區策略	審批與主管層級
國家公園	保護具有國家代表性的大面積自然生態系統，維護生態系統原真性與完整性，提供國民認同與公共服務。	最高保護等級；具有國家象徵與全球生態價值。	核心保護區、一般控制區（實行嚴格差別化管控）。	國家批准設立；中央直接管理或中央地方共同管理。
自然保護區	保護典型自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物集中分佈區及重要自然遺跡。	較高保護等級；確保主要保護對象及棲息地安全。	核心保護區、一般控制區。	分級行使：國家級或地方省級批准設立並管理。
自然公園	保護重要自然景觀、地質地貌、森林、濕地及海洋資源，提供觀賞、游憩、文化與科學價值。	基礎保護等級；注重生態保護與資源永續利用平衡。	原則上整體按一般控制區管理，限制高強度人為活動。	省級或地方政府依法批准與實施管理。

差別化空間管控：核心保護區與一般控制區

新型自然保護地體系全面摒棄了過去繁瑣複雜的多重分區模式（如原自然保護區的核心區、緩衝區、實驗區三段式制度），統一部署「核心保護區」與「一般控制區」兩類管控空間。

在核心保護區內，實行最嚴格的封閉式與限制性保護，原則上禁止一切人為活動。法律僅允許極少數特殊活動劃入例外條款，例如：必要的生態監測、巡護管護、科學觀測、基礎測繪與文物保護；防災減災與應急救援；原住居民必要的生存性生產生活；以及國家重大戰略或國防安全確需開展的活動。

在一般控制區內，管控強度相對適度，在嚴守生態底線前提下允許有限的適度利用。主要涵蓋：符合國土空間規劃且無法避讓的重大基礎設施建設與運行維護；戰略性礦產資源遠景調查與規定範圍內的勘查；科普宣教、生態旅遊、教育文化體育活動；以及經批准的自然資源適度利用活動5。自然公園原則上整體按照一般控制區管理，限制高強度開發，以實現保護與利用的動態平衡。

自然保護地整合優化與權屬法治化改革

建構新型體系的體制核心在於處置歷史遺留的保護地重疊問題，推進各類自然公園的歸併梳理，並落實自然資源產權的法治化確權。

整合歸並與「一地一策」改革法則

《指導意見》確立了「保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變」的整合原則。針對空間交叉、行政割裂的各類自然保護地，實施全面優化重組：

交叉重疊處置：對交叉重疊的保護地進行重新梳理，符合條件的優先整合劃入國家公園；其餘保護地按照「同級別保護強度優先、不同級別低級別服從高級別」的原則整合，實施「一個保護地、一套機構、一張牌子」的統一治理。

相鄰區域歸並：對同一自然地理單元內相鄰、相連的各類保護地打破行政區劃與資源分類界限，合併重組為單一保護地，解決保護管理分割與「生態孤島」問題。

自然公園範疇重組：將過去分散在不同部門管轄的風景名勝區、森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園及水產種質資源保護區等各類保護區域，全面梳理歸併至「自然公園」這一大類之下，各地區各部門不得再自行設立新的保護地類型。

降級與退出機制：對保護價值失真、缺乏保護對象或不具備管護條件的保護地，依法實施範圍調整、降級或撤銷退出程序。

自然資源確權登記與產權界定

產權不明晰是導致自然資源被過度開發與非法侵占的根源。在改革推動下，自然資源部門將每個自然保護地作為獨立的產權登記單元，全面推進自然資源統一確權登記。

這一步驟明確劃清了「全民所有」與「集體所有」的產權界限，劃定全民所有自然資源資產的代行主體與權利邊界。對於保護地內的集體所有土地及附著資源，則採取租賃、置換、合作經營或協議管理等市場化方式進行保護。截至西元2025年7月，中國首批設立的5個國家公園——三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林與武夷山國家公園，已全部完成自然資源確權登記登簿工作。這標誌著首批國家公園正式擁有了法定「戶口本」，為劃清產權界限、落實管護責任、實施資產資質監管提供了不可篡改的法定基礎。

國家公園佈局、首批建設計劃與《國家公園法》法治保障

國家公園是中國自然保護地體系中保護等級最高、生態價值最顯著的核心組成部分，其建設成果與法治進程直接體現了國家生態治理的現代化水平。

首批國家公園與空間布局規劃

西元2021年，中國正式設立第一批5個國家公園，覆蓋了中國最具代表性的典型生態系統：

三江源國家公園：位於青藏高原腹地，保護長江、黃河、瀾滄江源頭，被譽為「中華水塔」，保存著大面積高原原始生態系統。

大熊貓國家公園：跨四川、陝西、甘肅三省，連通孤立的大熊貓棲息地，保護全球野生大熊貓種群及其生物多樣性。

東北虎豹國家公園：跨吉林、黑龍江兩省，是野生東北虎、東北豹最主要的定居與繁育區域。

海南熱帶雨林國家公園：保護中國保存最完整、連片面積最大的島嶼型熱帶雨林，是極危物種海南黑冠長臂猿的唯一棲息地。

武夷山國家公園：跨福建、江西兩省，是中亞熱帶原生性森林生態系統的典型代表，兼具世界自然與文化雙遺產價值。

在首批國家公園成功實踐基礎上，多部門聯合印發《國家公園空間布局方案》，在全國遴選出49個國家公園候選區（含已正式設立的5個），計畫到西元2035年完成整體布局，建成本制最健全、保護面積最大的國家公園體系。截至西元2025–2026年，中國新型自然保護地體系建設取得突破性進展，已有效保護了90%的陸地生態系統類型和74%的國家重點保護野生動植物種群。同時，新設黃岩島國家級自然保護區，使中國的世界自然遺產及雙遺產達19處、世界地質公園達49處，數量均居世界第一。

《中華人民共和國國家公園法》的立法突破

西元2025年9月12日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議表決通過《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱《國家公園法》），由國家主席簽署主席令公布，自西元2026年1月1日起正式施行。作為中國自然保護地領域的首部單行法律，《國家公園法》共7章63條，確立了國家公園建設與管理的根本法治框架。

法定制度模組	法規條款核心內容與治理突破
統一管理與授權執法	規定國家建立統一規範高效的管理體系。授權國家公園管理機構統一履行區域內的自然資源與林草行政執法職責，解決過去「有權管的看不見、看得見的無權管」的執法割裂難題。
空間劃定與國土規劃銜接	規定國家公園劃定必須進行生態原真性與完整性評估；設立後直接作為特定區域納入國土空間規劃統一監管，建立嚴格的空間負面清單。
分區嚴格管控法定化	以法律形式將核心保護區與一般控制區的分區標準與行為禁止/許可清單固定化，任何違反分區管制的人為行為均將承擔直接法律責任。
全民共享與特許經營	規定國家公園資源利用實行特許經營制度，以競爭性方式選擇服務提供者，並優先吸納當地居民參與；規範景區門票政府定價，鼓勵設立免費開放日。
財政保障與生態補償	建立以中央及地方財政投入為主、多元化籌集的資金保障機制；法定化生態保護補償制度，根據管護成效實施差異化轉移支付與市場化補償。

生態保護與社區共管：轉化路徑與永續發展展望

自然保護地體系建設的成敗，取決於能否平衡生態保護與周邊社區的生計發展。在「綠水青山就是金山銀山」理念指導下，中國在國家公園及各類保護地內探索出一條生態、生產、生活「三生共贏」的治理路徑。

「一戶一崗」與社區共管機制

在保護地建設中，原住居民不再被視為被動的拆遷或管控對象，而是被轉化為保護地的共同管理者與直接受益者。三江源國家公園率先推行「一戶一崗」生態管護公益崗位機制。政府每年投入專項資金，在保護地範圍內的每戶牧民家庭中精準認定並聘用一名生態管護員。管護員每月獲得1,800元固定報酬（年均增收2.16萬元），負責區域內的日常巡護、野生動物救助、垃圾清理與非法盜獵監測。

截至目前，僅三江源地區即有超過2.08萬名牧民持證上崗。這一制度設計將千百年來「逐水草而居」的資源利用人，轉變為生態守護者，成功將社會福利保障、精準脫貧成果與生態保護目標深度整合。

特許經營與生態產品價值實現

在一般控制區內，保護地管理機構透過規範化的特許經營制度，引導社區居民參與高附加值的生態產品與服務供給。以三江源國家公園瀾滄江源園區（昂賽鄉）為例，當地獲授權試點「昂賽雪豹自然體驗特許經營項目」。該項目採取「社區主體、政府監管、專業組織支持」的共管模式：

經過專業培訓的當地藏族牧民擔任自然引導員、司機與接待戶，帶領全球訪客進行非侵入式的雪豹觀測與環境教育。

特許經營收益的大部分直接歸屬於在地社區與集體基金，用於社區公共福利、人獸衝突保險補償及野生動物救助。

此外，透過開發文化手工藝品（如牦牛毛標本）、綠色生態農牧產品及光伏治沙綜合產業，保護地成功構建了生態產業化與產業生態化的雙向循環機制。

隨著《國家公園法》於西元2026年正式實施及「十五五」規劃的推進，中國自然保護地體系已進入高質量建設與精細化治理的新階段。未來的深化改革將聚焦於：進一步健全跨省域國家公園的中央地方協調機制；深化自然資源確權登記數據在國土空間總體規劃中的監督應用；健全市場化與多元化的縱向及橫向生態補償機制；以及利用智慧監測、無人機巡護與電子圍欄等現代科技手段提升生態系統原真性保護的法治效能。這一系統性工程將為全球生物多樣性保護與大型自然保護地治理提供極具借鑑價值的範式。